深化妨害國（邊）境管理犯罪治理　切實(shí)維護(hù)人民群眾人身和財(cái)產(chǎn)安全

——最高人民法院研究室、最高人民檢察院法律政策研究室、公安部法制局、國家移民管理局政策法規(guī)司負(fù)責(zé)人就《關(guān)于依法懲治妨害國（邊）境管理違法犯罪的意見》答記者問

6月30日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家移民管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法懲治妨害國（邊）境管理違法犯罪的意見》（法發(fā)〔2022〕18號，以下簡稱《意見》）。為便于實(shí)踐準(zhǔn)確理解與適用，最高人民法院研究室、最高人民檢察院法律政策研究室、公安部法制局、國家移民管理局政策法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人接受了采訪。

問：請介紹一下《意見》的制定背景和主要經(jīng)過。

答：2012年6月30日，出境入境管理法正式公布,進(jìn)一步規(guī)范出境入境管理工作。同年12月，“兩高”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理妨害國（邊）境管理刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2012〕17號，以下簡稱《解釋》），對妨害國（邊）境管理犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)法律適用問題作出規(guī)定。十年來，各級人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)和移民管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格適用刑法、出境入境管理法和《解釋》規(guī)定，依法嚴(yán)懲妨害國（邊）境管理違法犯罪，切實(shí)維護(hù)國（邊）境管理秩序和人民群眾切身利益，取得了良好效果。

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和我國對外開放的持續(xù)深化，近年來，妨害國（邊）境管理違法犯罪出現(xiàn)了一些新的情況和特點(diǎn)，迫切需要加強(qiáng)對妨害國（邊）境管理行為的治理。具體而言：（1）案件快速增長,社會危害嚴(yán)重。當(dāng)前，妨害國（邊）境管理犯罪高發(fā)多發(fā)，且呈現(xiàn)明顯的增長趨勢。2012年至2021年十年間，全國法院審理的妨害國（邊）境管理刑事案件持續(xù)增長，2021年的案件數(shù)量、生效判決人數(shù)分別較2012年增長超過10倍、23倍。妨害國（邊）境管理犯罪往往與跨境犯罪交織滋長，損害經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展秩序和人民群眾人身財(cái)產(chǎn)安全，具有嚴(yán)重的社會危害；新冠疫情發(fā)生以來，“帶疫偷渡”又增加了境外疫情輸入風(fēng)險，給我國疫情防控工作和邊境地區(qū)社會穩(wěn)定帶來重大不利影響。2021年，全國檢察機(jī)關(guān)起訴涉嫌妨害國（邊）境管理犯罪嫌疑人人數(shù)是2020年的3.3倍。（2）行為樣態(tài)多變，法律適用復(fù)雜。一方面，我國與各國往來渠道日益拓寬，組織他人“持證”偷越國（邊）境等問題突出；另一方面，隨著主管部門防范打擊水平提升，妨害國（邊）境管理犯罪的手段翻新，分段運(yùn)送、徒步帶領(lǐng)他人偷越國（邊）境等情形逐漸增多。對于這些行為應(yīng)當(dāng)如何定性處理，實(shí)踐存在爭議，需要加以指導(dǎo)和明確。（3）地域存在差異，處理尺度不一。我國是世界上陸地邊界線最長的國家,陸地邊界線全長超過2萬公里，受相關(guān)邊境地區(qū)地理特征等因素影響，部分違法行為具有明顯的地域性，行為目的、行為方式、行為頻次以及對國（邊）境管理秩序的妨害程度均存在一定的差異。實(shí)踐中，相關(guān)案件的處理尺度不盡一致，法律政策尺度亟須進(jìn)一步規(guī)范。

針對妨害國（邊）境管理違法犯罪的新情況新問題，最高人民法院會同最高人民檢察院、公安部、國家移民管理局共同深入調(diào)研，廣泛征求意見，反復(fù)論證完善，特別是充分吸收相關(guān)案件高發(fā)地區(qū)辦案一線的意見建議，制定了《意見》。

問：請介紹一下《意見》制定的主要考慮。

答：《意見》堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，堅(jiān)持依法懲治妨害國（邊）境管理違法犯罪活動，切實(shí)維護(hù)國（邊）境管理秩序，為高水平對外開放提供有力法治保障。具體而言，在制定過程中，重點(diǎn)把握了以下幾點(diǎn)：

一是應(yīng)對形勢變化，依法從嚴(yán)懲治犯罪。基于當(dāng)前妨害國（邊）境管理犯罪的高發(fā)態(tài)勢，特別是與跨境賭博、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等交織滋長，以及增加境外疫情輸入風(fēng)險的實(shí)際情況，《意見》從執(zhí)法、司法各環(huán)節(jié)發(fā)力，切實(shí)加大對妨害國（邊）境管理違法犯罪的懲治力度，以有效維護(hù)國（邊）境安全，深入治理跨境犯罪，筑牢國境疫情防線，保障人民群眾人身財(cái)產(chǎn)安全。

二是聚焦實(shí)踐難點(diǎn)，細(xì)化法律適用標(biāo)準(zhǔn)。對于妨害國（邊）境管理犯罪的法律適用，實(shí)踐存在一定認(rèn)識分歧。例如，對于限定在我國邊境地區(qū)停留、活動的外國人，非法進(jìn)入我國非邊境地區(qū)的行為能否認(rèn)定為“偷越國（邊）境”；再如，偷越國（邊）境行為的次數(shù)是按入境、出境行為分別計(jì)算還是合并計(jì)算等。《意見》針對困擾實(shí)踐的突出問題，進(jìn)一步細(xì)化明確相關(guān)規(guī)定，注重規(guī)范執(zhí)法、司法尺度，確保法律統(tǒng)一正確適用。

三是突出懲治重點(diǎn),準(zhǔn)確貫徹刑事政策。《意見》強(qiáng)調(diào)依法從嚴(yán)懲處組織行為、犯罪集團(tuán)的首要分子、主犯和積極參加者，通過“嚴(yán)”的政策要求，達(dá)到有效遏制犯罪、預(yù)防犯罪的目的。在此基礎(chǔ)上，《意見》對受雇傭或者被利用從事輔助工作，未直接實(shí)施妨害國（邊）境管理行為的，明確一般不追究刑事責(zé)任，通過“寬”的政策導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)罪責(zé)刑相適應(yīng)，確保案件辦理取得良好效果。

問：組織他人偷越國（邊）境罪是妨害國（邊）境管理犯罪的重點(diǎn)罪名。請介紹一下《意見》對此有何規(guī)定？

答：針對當(dāng)前司法實(shí)踐反映的突出問題，《意見》就組織他人偷越國（邊）境罪的認(rèn)定作了專門規(guī)定。概括而言，主要有如下三個方面的內(nèi)容：

一是關(guān)于組織他人“持證”騙取核準(zhǔn)出入境行為的認(rèn)定。當(dāng)前，利用我國與其他國家的互免簽證等政策，組織已持有出入境證件的人員通過虛構(gòu)事實(shí)、隱瞞真相等方式掩蓋非法出入境目的，騙取出入境邊防檢查機(jī)關(guān)核準(zhǔn)出入境的情況較為普遍，日益成為相關(guān)妨害國（邊）境管理活動的重要方式。對此，《意見》明確對于此類組織“持證”人員騙取出入境邊防檢查機(jī)關(guān)核準(zhǔn)出入境的行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為組織他人偷越國（邊）境。

二是關(guān)于組織外國邊民等非法進(jìn)入非邊境地區(qū)行為的認(rèn)定。近年來，部分人員受利益驅(qū)動，利用邊民往來的便利政策，組織外國邊民進(jìn)入我國非邊境地區(qū)務(wù)工、居留等。此類活動在部分邊境地區(qū)有規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的趨勢，對境內(nèi)社會管理和經(jīng)濟(jì)秩序帶來一定沖擊。對此，《意見》明確對于組織依法限定在我國邊境地區(qū)停留、活動的人員，違反國（邊）境管理法規(guī)，非法進(jìn)入我國非邊境地區(qū)的行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為組織他人偷越國（邊）境。

三是對相關(guān)行為刑事追究的政策把握。一方面，對于“持證”偷越國（邊）境和邊民等非法進(jìn)入非邊境地區(qū)，《意見》將刑事規(guī)制的對象限定于組織行為。另一方面，組織“持證”人員偷越國（邊）境行為和組織邊民等非法進(jìn)入非邊境地區(qū)，在社會危害程度上存在明顯的個案差異。有的組織外國人入境從事非法勞務(wù)，有的組織我國公民出境參與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、賭博等犯罪，應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況，依法處理。基于此，《意見》要求“在決定是否追究刑事責(zé)任以及如何裁量刑罰時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮組織者前科情況、行為手段、組織人數(shù)和次數(shù)、違法所得數(shù)額及被組織人員偷越國（邊）境的目的等情節(jié)，依法妥當(dāng)處理”。

問：《意見》細(xì)化了運(yùn)送他人偷越國（邊）境犯罪的認(rèn)定。請介紹一下有關(guān)情況。

答：我國國界線漫長，邊境地區(qū)地理環(huán)境復(fù)雜。受利益驅(qū)動，運(yùn)送他人偷越國（邊）境犯罪較為多發(fā)。近年來，一些邊境地區(qū)的不法分子采用私開通道、破壞邊境攔阻設(shè)施等方式，專門從事運(yùn)送、引帶他人非法出入境活動；有的不法分子采用接駁、容留、藏匿等方式將偷越國（邊）境人員“化整為零”再實(shí)施運(yùn)送；有的交替使用車輛、船舶運(yùn)輸或徒步帶領(lǐng)等方式，頻繁變換運(yùn)送線路，意圖逃避打擊。與時俱進(jìn)細(xì)化此類犯罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，成為實(shí)踐迫切需要。

對此，《意見》主要作了如下規(guī)定：（1）對明知是偷越國（邊）境人員，分段運(yùn)送其前往國（邊）境的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百二十一條規(guī)定的“運(yùn)送他人偷越國（邊）境”，以運(yùn)送他人偷越國（邊）境罪定罪處罰。（2）徒步帶領(lǐng)他人通過隱蔽路線逃避邊防檢查偷越國（邊）境的，屬于運(yùn)送他人偷越國（邊）境。（3）懲罰與教育相結(jié)合，綜合考慮運(yùn)送人數(shù)、違法所得、前科情況等依法定罪處罰，重點(diǎn)懲治以此為業(yè)、屢罰屢犯、獲利巨大，和其他具有重大社會危害的情形。

問：近年來，偷越國（邊）境犯罪呈上升趨勢。請問《意見》對偷越國（邊）境罪作了哪些細(xì)化規(guī)定？

答：根據(jù)刑法規(guī)定，違反國（邊）境管理法規(guī)，偷越國（邊）境，情節(jié)嚴(yán)重的，構(gòu)成偷越國（邊）境罪。《意見》針對近年來偷越國（邊）境犯罪呈現(xiàn)的動機(jī)、手段、危害后果等情況，進(jìn)一步明確了偷越國（邊）境犯罪的認(rèn)定問題。

一是將破壞邊境物理隔離設(shè)施作為偷越國（邊）境“情節(jié)嚴(yán)重”的適用情形。近年來，我國邊境地區(qū)出現(xiàn)了故意破壞鐵絲隔離網(wǎng)、監(jiān)控、報(bào)警設(shè)備等邊境設(shè)施后偷越國（邊）境的案件，嚴(yán)重侵害國（邊）境管理秩序，造成重大風(fēng)險隱患，有必要依法懲治。

二是明確偷越國（邊）境次數(shù)的計(jì)算規(guī)則。按照《解釋》規(guī)定，偷越國（邊）境“三次以上”構(gòu)成偷越國（邊）境罪。《意見》進(jìn)一步明確按照非法出境、入境的次數(shù)分別計(jì)算偷越國（邊）境次數(shù)，同時規(guī)定“對于非法越境后及時返回，或者非法出境后又入境投案自首的，一般應(yīng)當(dāng)計(jì)算為一次”，區(qū)分情形確定計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)依法精準(zhǔn)打擊。

三是對“結(jié)伙”偷越國（邊）境作出界定。“三人以上結(jié)伙偷越國（邊）境”屬于偷越國（邊）境“情節(jié)嚴(yán)重”的情形。考慮到實(shí)踐情況較為復(fù)雜，《意見》明確偷越國（邊）境的人員相互配合、共同偷越國（邊）境的，屬于“結(jié)伙”，在組織者、運(yùn)送者安排下偶然同行的，不屬于“結(jié)伙”，以進(jìn)一步突出懲治重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)罪責(zé)刑相適應(yīng)。

問：當(dāng)前，妨害國（邊）境管理犯罪呈現(xiàn)組織化、國際化、網(wǎng)絡(luò)化等特點(diǎn)。請問《意見》對此有何針對性規(guī)定？

答：從辦案實(shí)踐看，當(dāng)前妨害國（邊）境管理犯罪確實(shí)呈現(xiàn)出明顯的組織化、國際化、網(wǎng)絡(luò)化特點(diǎn)。犯罪團(tuán)伙操控犯罪，內(nèi)部組織嚴(yán)密、分工明確；團(tuán)伙頭目在境外遠(yuǎn)程指揮，使用“黑話”“暗語”聯(lián)絡(luò)，逃避打擊；網(wǎng)上發(fā)布虛假信息，引誘、招徠偷渡人員。隨著犯罪手段不斷翻新，作案方式更加隱蔽，打擊治理難度加大。對此，《意見》從以下四個方面作出針對性規(guī)定，以進(jìn)一步提升治理效能：

一是強(qiáng)化對共同犯罪的懲治。《意見》明確，事前與組織、運(yùn)送他人偷越國（邊）境的犯罪分子通謀，在偷越國（邊）境人員出境前或者入境后，提供接駁、容留、藏匿等幫助的，以組織他人偷越國（邊）境罪或者運(yùn)送他人偷越國（邊）境罪的共同犯罪論處。

二是提升打擊的精準(zhǔn)化水平。《意見》強(qiáng)調(diào)，從嚴(yán)懲處組織他人偷越國（邊）境犯罪，堅(jiān)持全鏈條、全環(huán)節(jié)、全流程對妨害國（邊）境管理的產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行刑事懲治。對于偷越國（邊）境犯罪，重點(diǎn)懲治越境實(shí)施犯罪、屢罰屢犯，和其他具有重大社會危害的情形。對于妨害國（邊）境管理犯罪團(tuán)伙、犯罪集團(tuán)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)懲治首要分子、主犯和積極參加者。

三是加強(qiáng)執(zhí)法、司法國際合作。《意見》規(guī)定，根據(jù)國際條約規(guī)定或者通過刑事司法協(xié)助、警務(wù)合作等渠道收集的境外證據(jù)材料，能夠證明案件事實(shí)且符合刑事訴訟法規(guī)定的，可以作為證據(jù)使用。

四是鏟除再犯罪的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。《意見》要求注重適用財(cái)產(chǎn)刑和追繳犯罪所得、沒收作案工具等處置手段，加大財(cái)產(chǎn)刑的執(zhí)行力度，最大限度剝奪犯罪分子重新犯罪的能力和條件。

問：《意見》發(fā)布后，“兩高一部一局”對貫徹實(shí)施工作有何考慮？

答：《意見》是“兩高一部一局”貫徹落實(shí)中央關(guān)于深化妨害國（邊）境管理違法犯罪治理的重要舉措。下一步，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家移民管理局，將充分發(fā)揮各自職能作用，依法嚴(yán)懲妨害國（邊）境管理違法犯罪，切實(shí)維護(hù)國（邊）境管理秩序和人民群眾人身財(cái)產(chǎn)安全。

一是嚴(yán)格依法辦案。采取有力措施，指導(dǎo)地方辦案機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行刑法和有關(guān)法律規(guī)定，準(zhǔn)確把握案件辦理政策要求，切實(shí)加大懲治力度，依法辦理組織、運(yùn)送他人偷越國（邊）境等相關(guān)案件，突出打擊重點(diǎn)，彰顯嚴(yán)懲立場，回應(yīng)社會關(guān)切。

二是強(qiáng)化行刑銜接。做好行政執(zhí)法與刑事司法雙向銜接，對涉嫌妨害國（邊）境管理犯罪的案件，要及時移送立案偵查，不得以行政處罰代替刑事追究。對于實(shí)施相關(guān)行為被不起訴或者免予刑事處罰的行為人，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰、政務(wù)處分或者其他處分的，依法移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。

三是推動源頭治理、綜合治理。進(jìn)一步健全完善國（邊）境管理領(lǐng)域綜合治理機(jī)制，助力相關(guān)行政管理部門強(qiáng)化行政執(zhí)法和社會治理，推動鏟除相關(guān)跨境犯罪滋生土壤，從源頭上有效預(yù)防妨害國（邊）境管理違法犯罪的發(fā)生。

四是加強(qiáng)普法宣傳。認(rèn)真落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制，結(jié)合相關(guān)妨害國（邊）境管理案件辦理，引導(dǎo)廣大群眾自覺遵守出境入境管理法規(guī)，共同防范跨境違法犯罪，維護(hù)國（邊）境秩序和自身合法權(quán)益，確保口岸邊境安全穩(wěn)定。

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