《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）是以中辦、國辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》為指導(dǎo)，以《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）、《機(jī)關(guān)檔案工作條例》（以下簡稱《條例》）等法律法規(guī)為依據(jù)制定，共7章70條，提出了新形勢下機(jī)關(guān)檔案工作的新思路、新任務(wù)。

看點(diǎn)一：深化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理體制

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理是我國檔案工作的組織原則和管理體制，簡言之，即國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，地方各級檔案行政管理部門分級負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)。這一管理體制既是《中華人民共和國檔案法》的明確要求，又是經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的做法。為深化這一體制要求，同時(shí)充分發(fā)揮中央和地方專業(yè)主管機(jī)關(guān)的行業(yè)管理職責(zé)和效能，《條例》第四條賦予中央和地方專業(yè)主管機(jī)關(guān)按照本專業(yè)的管理體制對本系統(tǒng)和直屬單位的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查的職責(zé)，將其作為這一體制的有效補(bǔ)充。《規(guī)定》在嚴(yán)格遵循《中華人民共和國檔案法》《條例》的基礎(chǔ)上，重申了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的體制要求，同時(shí)明確提出中央、地方專業(yè)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在檔案行政管理部門的指導(dǎo)下進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，并且在進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)時(shí)，“應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理原則”，對中央和地方專業(yè)主管機(jī)關(guān)的行業(yè)管理職責(zé)進(jìn)行了準(zhǔn)確定位，對“統(tǒng)分結(jié)合，主輔有序”的業(yè)務(wù)指導(dǎo)方式進(jìn)行了更加明確的表述。

看點(diǎn)二：健全組織架構(gòu)，強(qiáng)化人員配備

在組織架構(gòu)上，《規(guī)定》要求建立檔案工作協(xié)調(diào)機(jī)制、確定機(jī)關(guān)檔案部門（設(shè)立檔案工作機(jī)構(gòu)或指定檔案工作負(fù)責(zé)部門）、配備專兼職檔案工作人員并組成機(jī)關(guān)檔案工作網(wǎng)絡(luò)，分角色承擔(dān)起機(jī)關(guān)檔案工作的組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一歸口和具體管理職責(zé)，形成了較為合理的三級組織架構(gòu)。由此，機(jī)關(guān)檔案工作通過組織架構(gòu)的完善拓展到機(jī)關(guān)各個(gè)部門、各個(gè)崗位，回歸機(jī)關(guān)檔案工作的本意。檔案工作協(xié)調(diào)機(jī)制的建立是《規(guī)定》新提出的要求，是對以往工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和固化，也是應(yīng)對新形勢下機(jī)關(guān)檔案工作新挑戰(zhàn)、新要求的重要舉措。在人員配備上，《規(guī)定》要求機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配備與工作量相匹配的專職檔案工作人員，機(jī)關(guān)文書或業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)指定人員，分別承擔(dān)機(jī)關(guān)檔案業(yè)務(wù)工作和相應(yīng)部門文件材料的收集、整理和歸檔工作，基層機(jī)關(guān)則可以根據(jù)實(shí)際情況配備專職或兼職檔案工作人員。為了保證工作成效，《規(guī)定》要求檔案工作人員為正式在編人員，并且通過限定知識背景和明確培訓(xùn)要求等方式，對其專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)提出了要求。

看點(diǎn)三：豐富、優(yōu)化檔案工作基本任務(wù)

同《條例》相比，《規(guī)定》對機(jī)關(guān)檔案工作的基本任務(wù)進(jìn)行了豐富、優(yōu)化，增加或進(jìn)一步明確了一些任務(wù)類型，如貫徹執(zhí)行檔案法律法規(guī)和方針政策并建章立制；制定并組織實(shí)施檔案工作發(fā)展規(guī)劃或計(jì)劃；統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)關(guān)檔案信息化工作；接受檔案行政管理部門監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查，并定期向國家綜合檔案館移交檔案；組織業(yè)務(wù)交流和人員培訓(xùn)、開展宣傳教育；提出表彰獎(jiǎng)勵(lì)或處理建議等，同時(shí)對機(jī)關(guān)檔案工作內(nèi)部監(jiān)督和指導(dǎo)任務(wù)進(jìn)行優(yōu)化，將監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)橫向由文件材料的歸檔工作拓展到各種文件材料的形成、積累和歸檔工作，縱向從本機(jī)關(guān)拓展到本機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)，使機(jī)關(guān)檔案工作的基本任務(wù)更加科學(xué)、合理，更加符合各單位工作實(shí)際。在《規(guī)定》中，中央、地方專業(yè)主管機(jī)關(guān)對本系統(tǒng)和直屬單位進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)的職責(zé)并未納入基本任務(wù)，原因之一是該職責(zé)是作為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”管理體制的有效補(bǔ)充，發(fā)揮的是輔助性作用；原因之二是該職責(zé)囿于各系統(tǒng)的管理體制，實(shí)踐中不具備普遍適用意義。另外，《規(guī)定》提出了機(jī)關(guān)通過政府購買服務(wù)方式輔助實(shí)現(xiàn)檔案工作基本任務(wù)的范圍和要求，將允許以社會化服務(wù)形式實(shí)現(xiàn)的檔案整理、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化、紙質(zhì)檔案數(shù)字復(fù)制件全文識別、電子檔案管理技術(shù)支持等輔助性工作予以明列。

看點(diǎn)四：創(chuàng)新監(jiān)督檢查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)形式

監(jiān)督、指導(dǎo)與檢查是檔案行政管理部門主管檔案事業(yè)、履行《中華人民共和國檔案法》賦予職責(zé)的重要形式。《規(guī)定》從以下方面對檔案行政管理部門的監(jiān)督檢查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)進(jìn)行了強(qiáng)化：一是界定檔案行政管理部門的檢查職權(quán)，規(guī)定“以進(jìn)入相關(guān)場所檢查，詢問有關(guān)人員，查閱、復(fù)制有關(guān)檔案資料等方式開展”，保證檢查職責(zé)的履行。二是創(chuàng)設(shè)年度報(bào)告制度，要求機(jī)關(guān)匯總分析當(dāng)年檔案工作情況并形成年度報(bào)告，報(bào)送同級檔案行政管理部門、上級檔案部門，解決業(yè)務(wù)指導(dǎo)周期長、覆蓋面不足等問題。三是增加基本制度備案要求，要求機(jī)關(guān)將規(guī)范本單位和本系統(tǒng)檔案管理的基本制度報(bào)檔案行政管理部門備案，將檔案行政管理部門的監(jiān)督檢查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)要求前置，保證機(jī)關(guān)檔案基本制度符合法律法規(guī)和方針政策要求。四是將社會化服務(wù)納入監(jiān)督檢查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)范疇，加強(qiáng)過程監(jiān)控與管理，保證監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)效果。

看點(diǎn)五：為機(jī)關(guān)提供基礎(chǔ)設(shè)施定制方案

相對于檔案館來說，機(jī)關(guān)檔案工作體量較小，因而在基礎(chǔ)設(shè)施方面無法照搬檔案館的諸多要求。為此，《規(guī)定》為機(jī)關(guān)提供了基礎(chǔ)設(shè)施的定制方案，即從檔案用房類型、選址、面積與建筑設(shè)計(jì)，檔案庫房的溫濕度檢測調(diào)控系統(tǒng)、消防系統(tǒng)、安防系統(tǒng)，信息化基礎(chǔ)設(shè)施3個(gè)層次，提出了適合機(jī)關(guān)檔案工作的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備配備要求。在檔案用房類型上，考慮到整理用房在實(shí)踐中的巨大需求，《規(guī)定》將傳統(tǒng)要求中檔案辦公、閱覽、庫房“三分開”調(diào)整為辦公、整理、閱覽、庫房“四分開”，以更好地滿足檔案管理功能分區(qū)需要。為保證檔案妥善、安全保管，《規(guī)定》將庫房溫濕度檢測調(diào)控系統(tǒng)、消防系統(tǒng)、安防系統(tǒng)納入必備項(xiàng)，要求庫房必須安裝漏水報(bào)警設(shè)備、甲級防火門、全封閉防盜門窗等。對于檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，《規(guī)定》將之分為智能庫房管理基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備和檔案數(shù)字化、電子文件及電子檔案歸檔設(shè)施設(shè)備兩大類型，并提出了原則要求，提醒機(jī)關(guān)在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)推進(jìn)，避免顧此失彼。

看點(diǎn)六：明確檔案庫房面積和承重要求

機(jī)關(guān)檔案庫房的面積和承重是機(jī)關(guān)檔案庫房建設(shè)中的兩個(gè)難點(diǎn)問題。《檔案館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(建標(biāo)103—2008)、《檔案館建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（JGJ 25-2010）對檔案館庫房的面積和承重作了針對性規(guī)范，但機(jī)關(guān)檔案庫房卻很難參照執(zhí)行，簡單地說，就是面積上無所對應(yīng)，承重上很難實(shí)現(xiàn)。因而，《規(guī)定》對庫房面積“定標(biāo)不定額”，充分考慮機(jī)關(guān)檔案門類、裝具實(shí)際，確定了60m2/萬卷（或10萬件）的計(jì)算指標(biāo)，由此給出使用面積計(jì)算公式，即（檔案存量+年增長量×存放年限）×60m2/萬卷（或10萬件）。其中，存放年限指的是檔案從形成到移交進(jìn)館之間的累計(jì)年限，一般以檔案法律法規(guī)規(guī)定的期限為準(zhǔn)，若檔案館實(shí)際接收時(shí)間與規(guī)定進(jìn)館時(shí)間存在較大差異，在計(jì)算存放年限時(shí)也應(yīng)予以考慮，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。為保證實(shí)現(xiàn)檔案基本管理要求，《規(guī)定》也給出了庫房面積的底限要求，即15m2。對于承重問題，由于機(jī)關(guān)庫房一般基于辦公用房改造，采用密集架裝具時(shí)難以實(shí)現(xiàn)JGJ 25-2010中12kN/m2的承重要求。鑒于J GJ 25-2010中12k N/m2是在采用調(diào)研樣本中的極值1000k g/m2再附加20%的情況下得出的，與機(jī)關(guān)檔案實(shí)際存放情況有著較大差距，因而，《規(guī)定》按照機(jī)關(guān)檔案庫房的實(shí)際情況，采用了調(diào)研樣本中的平均值650k g/m2再附加20%，將采用密集架的樓面均布活荷載標(biāo)準(zhǔn)值調(diào)整為不小于8kN/m2，或按檔案裝載情況相應(yīng)增加。不過，對于部門檔案館來說，承重仍應(yīng)按照JGJ 25-2010要求執(zhí)行。

看點(diǎn)七：統(tǒng)一、規(guī)范機(jī)關(guān)檔案門類劃分

目前,機(jī)關(guān)檔案資源建設(shè)存在3個(gè)突出問題：一是門類不清。在《規(guī)定》出臺之前，機(jī)關(guān)檔案沒有統(tǒng)一的門類劃分要求，影響檔案資源互聯(lián)互通，也影響統(tǒng)籌管理、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、信息化建設(shè)等工作。二是文書為主，難及其余。8號令解決了文書的歸檔范圍和保管期限的問題，但對于其他門類的歸檔范圍、保管期限未予實(shí)質(zhì)要求，導(dǎo)致不少單位的相應(yīng)管理嚴(yán)重缺位。三是整理要求繁復(fù)多樣。存在按卷、件、組、張等多種整理方法和要求，即使立卷，不同類型檔案也要求不一，給檔案人員認(rèn)知、掌握帶來困難。在這三個(gè)問題中，首當(dāng)其沖的就是門類問題。為了保證機(jī)關(guān)檔案門類統(tǒng)一劃分，為之后的規(guī)范管理和資源共享共用提供便利，《規(guī)定》結(jié)合機(jī)關(guān)檔案工作經(jīng)驗(yàn)和機(jī)關(guān)檔案一般特點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)門類扁平化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化為目標(biāo)，盡量壓縮門類級次，將機(jī)關(guān)檔案劃分為文書檔案（W S）、科技檔案（K J）、人事檔案（R S）、會計(jì)檔案（K U），專業(yè)檔案（Z Y），照片檔案（Z P）、錄音檔案（LY）、錄像檔案（LX），業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)檔案（SJ）、公務(wù)電子郵件檔案（Y J）、網(wǎng)頁信息檔案（W Y）、社交媒體檔案（MT），實(shí)物檔案（SW）13個(gè)一級門類，并依此確定一級門類代碼。在此基礎(chǔ)上，要求科技檔案按照科研（K J·KY）、基建（KJ·JJ）、設(shè)備（KJ·SB），專業(yè)檔案按照相關(guān)規(guī)定設(shè)置二級門類及代碼。在設(shè)定門類時(shí)，為了保證邏輯清晰和識讀方便，這些一級門類以通用類、專業(yè)類、音像類、數(shù)字類、實(shí)物類分組，同時(shí)指出文書、科技、人事、會計(jì)、專業(yè)、照片、錄音、錄像檔案同時(shí)包含傳統(tǒng)載體檔案和電子檔案2種形式。《規(guī)定》的門類劃分是檔案資源規(guī)范建設(shè)的第一步，各單位既可以依此梳理機(jī)關(guān)檔案實(shí)體，也可以為檔案管理系統(tǒng)確定統(tǒng)一的門類菜單。

看點(diǎn)八：梳理檔案管理流程，提出全新要求

《規(guī)定》系統(tǒng)梳理了機(jī)關(guān)檔案管理流程，將檔案管理分成形成與收集、整理與歸檔、保管與保護(hù)、鑒定與銷毀、利用與開發(fā)、統(tǒng)計(jì)與移交6個(gè)部分，完整反映了機(jī)關(guān)檔案工作的全過程。在這些流程中，除傳統(tǒng)要求外，還提出了一些創(chuàng)新規(guī)定：一是增加了形成流程。分3個(gè)層次提出了形成要求，即要形成或?yàn)樾纬蓜?chuàng)造條件，要求機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)程序和要求形成歸檔文件材料，機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化和其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)支持形成符合要求的歸檔文件材料；要采用適當(dāng)?shù)奈募牧嫌涗涊d體和記錄方式；要符合檔案屬性要求，歸檔文件材料應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確、系統(tǒng)，文件材料組件齊全、內(nèi)容完整。二是提出收集新要求。作為收集工作的重要指引，《規(guī)定》提出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)編制本單位文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，經(jīng)同級檔案行政管理部門審查同意后施行。這一要求，沒有限定為文書檔案保管期限表，實(shí)際上就是要求各機(jī)關(guān)制定包含各個(gè)檔案門類的歸檔范圍和保管期限表來指導(dǎo)收集工作。三是提出整理新觀念。《規(guī)定》提出逐步推進(jìn)卷、件融合管理，希望在將各個(gè)門類檔案的整理方法盡可能統(tǒng)一到卷、件的基礎(chǔ)上，逐步將卷內(nèi)文件整理與按件整理的要求予以統(tǒng)一。反映在管理系統(tǒng)上，同一門類檔案同時(shí)或先后存在卷、件2種方式的，要逐步融合管理，避免因分別管理而人為造成檔案資源割裂。四是細(xì)化了銷毀流程。銷毀工作是檔案工作的一個(gè)難點(diǎn)，原因除了法律法規(guī)未明確給予依規(guī)銷毀免責(zé)保證、責(zé)任人員履責(zé)不積極之外，現(xiàn)行規(guī)定較為粗略、操作性弱也是一個(gè)重要因素。由于銷毀工作關(guān)系到檔案的汰舊換新和檔案工作的長遠(yuǎn)發(fā)展，《規(guī)定》用較大篇幅規(guī)定了銷毀工作的人員、程序、場所安排，增強(qiáng)了可操作性。除此以外，《規(guī)定》對歸檔要求、對外利用批準(zhǔn)、檔案開發(fā)方式、統(tǒng)計(jì)結(jié)果可視化顯示等提出了創(chuàng)新要求。

看點(diǎn)九：確認(rèn)電子檔案效力，細(xì)化管理要求

《規(guī)定》第四章第一節(jié)第二十三條規(guī)定，電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力。這一論述對電子檔案的效力進(jìn)行了正面回應(yīng)，將近些年檔案行業(yè)對電子檔案屬性的認(rèn)識通過規(guī)章的形式確定下來，有利于定紛止?fàn)帲瑢㈦娮訖n案的關(guān)注方向從理論爭議引導(dǎo)到具體管理上來。在完成效力確認(rèn)之后，第四章后六節(jié)對電子檔案的管理進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。可以看出，《規(guī)定》采取了一般加特殊的方法來規(guī)范電子檔案管理，即電子檔案首先是檔案的形式之一，要滿足一般性管理要求，除此以外，還要針對自身屬性滿足一些特殊要求，比如要求“機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化和其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)支持形成符合要求的歸檔文件材料”（第二十六條），其他還包括在歸檔、保管、開發(fā)、銷毀、移交流程中的特殊要求等。在這些特殊要求中，對于歸檔問題，《規(guī)定》著墨較多，基本思路有四：一是歸檔文件材料應(yīng)為原件。二是應(yīng)基于電子文件本身歸檔，轉(zhuǎn)化為紙質(zhì)文件歸檔僅在電子文件不滿足原件條件的情形下才需要。換句話說，電子文件轉(zhuǎn)化為紙質(zhì)文件應(yīng)看作一種備份方式而不是歸檔方式。三是電子簽名、電子印章必備，且電子印章要按照規(guī)定轉(zhuǎn)換為印章圖形，保證樣式合規(guī)且長期可顯示。四是任何門類的檔案，只要滿足一定條件就可以僅以電子形式進(jìn)行歸檔（單套制）。

看點(diǎn)十：提出機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)整體框架

《規(guī)定》第五章對機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)進(jìn)行了專章規(guī)定，提出了機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)的整體框架。基本要求就是將機(jī)關(guān)檔案信息化工作納入機(jī)關(guān)電子政務(wù)和信息化總體規(guī)劃，并與機(jī)關(guān)信息化建設(shè)、檔案館信息化建設(shè)協(xié)調(diào)配合；以數(shù)字檔案室建設(shè)作為機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)的主要形式，統(tǒng)籌開展傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化、電子文件歸檔與電子檔案管理工作；數(shù)字化工作要建立常態(tài)化機(jī)制，重視真實(shí)性管理和全文識別（OCR）工作；電子文件歸檔與電子檔案管理要從制度、基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用系統(tǒng)、資源建設(shè)（文件格式和質(zhì)量、元數(shù)據(jù)）等方面著手，并通過存儲、備份、轉(zhuǎn)化、遷移等要求，保障數(shù)字檔案資源的安全。結(jié)合前面提出的僅以電子形式歸檔（第三十六條）和數(shù)據(jù)分析、文本挖掘（第四十九條）要求，機(jī)關(guān)檔案信息化的框架和路徑基本完備，即以數(shù)字檔案室建設(shè)為核心，以存量數(shù)字化和增量電子化為兩翼，對數(shù)字復(fù)制件進(jìn)行全文識別并連同電子檔案完成數(shù)據(jù)化，實(shí)現(xiàn)對數(shù)字復(fù)制件和電子檔案的數(shù)據(jù)挖掘。同時(shí)，解決好數(shù)字復(fù)制件、電子檔案的真實(shí)性問題，最終實(shí)現(xiàn)僅以電子形式歸檔（單套制）。這些要求環(huán)環(huán)相扣、指向明確，為機(jī)關(guān)檔案信息化的開展明確了努力方向。

綜上，《規(guī)定》總結(jié)了多年來機(jī)關(guān)檔案工作的經(jīng)驗(yàn)，提出了新形勢下機(jī)關(guān)檔案工作的新目標(biāo)、新要求，并在檔案法律法規(guī)與一般規(guī)范性文件、標(biāo)準(zhǔn)之間進(jìn)行了有效銜接，是一部承前啟后、承上啟下的部門規(guī)章，是今后一個(gè)時(shí)期開展機(jī)關(guān)檔案工作的重要遵循。下一步將圍繞《規(guī)定》開展解讀材料、評價(jià)指標(biāo)的編制工作，為機(jī)關(guān)檔案工作的開展提供更加明確、科學(xué)的指引。

轉(zhuǎn)自：國家檔案網(wǎng)

作者：丁德勝

責(zé)任編輯：田小燕